Sustaining Power after Oil: Environmental Politics and Legitimacy in Qatar, Saudi Arabia and Kuwait

Language
en
Document Type
Doctoral Thesis
Issue Date
2021-03-08
Issue Year
2021
Authors
Zumbrägel, Tobias
Editor
Abstract

Within a few years, hydrocarbon-wealthy Arab Gulf states have managed to build up a green reputation despite their high ecological footprints and environmentally unsustainable development models. Particularly, the launch and promotion of grandiose clean projects such as the creation of the first zero-carbon city (‘Masdar’) in Abu Dhabi, Qatar’s promise to carry out a carbon-neutral Soccer World Cup in 2022 and, more recently, Saudi Arabia’s announcement of its futuristic megacity NEOM as the world’s largest city to be entirely powered by renewable energy gained great attention worldwide and illustrate an ‘ecological catch-up process’. Going beyond ‘post-oil’ discussion, this qualitative study looks at the recent sustainable transformation and analyse its broader implications on regime legitimacy. It argues that sustainable policy making constitutes a suitable vehicle to garner legitimacy at home and abroad. The Gulf monarchies, often perceived as old-fashioned and less adaptive to change, have realized this and have adjusted their policy making accordingly. Inspired by different avenues of political sciences such as policy analysis, political ecology, comparative autocracy research, as well as Gulf area studies, the study seeks to uncover their policy behaviour and observe how the implementation of a ‘new’ policy field affects a regime’s legitimation base. Thus, the study focusses on the process of environmental policy making and on the regime as an object of legitimacy. A holistic conceptual framework, called eco regime resilience, is established to explain how leaderships exhibit legitimacy from environmental policy making. The empirical part of the study follows a comparative analysis, which discusses the motivation and the policy processes in three similar cases, namely Qatar, Saudi Arabia and Kuwait. The study finds that all cases share similar political motives in terms of advocating environmental policy making with little attention to environmental consciousness and governance. Concretely, leaderships in the Gulf make use of environmental sustainability by increasing the regime’s popularity inside and outside as well as binding strategic elites closer to the regime. However, they all differ considerably in the implementation and the process of policy making. Broadly speaking, Kuwait focuses on accountability (input), Saudi Arabia relies on public service management (throughput), and Qatar on sustainable performance delivery (output). Additionally, the contextual factors (i.e. ‘trigger’) that evoked a stronger focus on environmental sustainability varied between the cases. In core, Qatar’s sustainable transformation was mainly triggered by external pressure, Saudi Arabia’s green turn came from within (though it needed external assistance), whereas regional developments had the greatest impact on a policy reconfiguration in Kuwait. The key findings of the study are threefold: First, by relying on the approach of political ecology, it provides the first comprehensive empirical study and novel approach to explain the green transformation in the Gulf states. Second, the study delivers a holistic conceptual model on policy making and its legitimation effects. Third, it reveals the interdependency of legitimacy and environmental sustainability showing that the advocation of environmental policy making has also clear and strategic political motives and incentives.

Abstract

Der Klimawandel und die zunehmende Umweltzerstörung gehören zu den größten Herausforderungen und Bedrohungen des 21. Jahrhunderts. Das neuartige Coronavirus (SARS-CoV-2) hat Debatten über Zusammenhänge zwischen den Ursachen der Pandemie und menschlichen Eingriffen in die Umwelt neu entfacht. Häufig werden diese Debatten, die auch Diskussionen um die Erderwärmung und -zerstörung einschließen, entweder von einem normativen Standpunkt aus geführt, der betont, dass wir Menschen eine moralische Verantwortung haben, den Planeten zu retten; oder es dominiert eine modernistisch-technikgläubige Perspektive, die unterstreicht, die derzeitigen großen Herausforderungen (grand challenges) seien mittels technischer Innovationen und Wissenschaft zu bewältigen. Sehr wenig Aufmerksamkeit wird hingegen sozialwissenschaftlichen Fragen gewidmet, und konkret Forschungsinteressen der Politischen Ökologie, inwiefern Umweltpolitik Aspekte von politischer Macht, Autorität oder Legitimität beeinflusst. Dabei ist die Ignoranz gegenüber Klimaproblemen eine wesentliche Ursache für wachsenden Unmut in der Bevölkerung, wie die global vernetzten Fridays For Future Bewegungen zeigen. Umweltpolitik besitzt also durchaus ein Legitimationspotenzial, wie es bereits Jürgen Habermas in seiner Monographie über die Legitimationsprobleme im Spätkapitalismus (1973) anmerkte. Hingegen ist es für Politiker oftmals schwierig, sich mit einer erfolgreichen umweltfreundlichen Politik zu profilieren. Dieses liegt vor allem daran, dass Umweltpolitik vorwiegend als regulatives Politikfeld und damit tendenziell als delegitimierend verstanden wird. Zudem lassen sich Effekte einer gelungenen Umweltpolitik (z.B. Reduzierung der Schadstoff- und Gewässerbelastung) selten auf konkrete Entscheidungen oder Beschlüsse zurückführen, weil sie von zahlreichen Faktoren beeinflusst werden und sich in ihren Auswirkungen erst nach langer Zeit nachweisen lassen. Inwiefern besteht also ein Zusammenhang zwischen Umweltpolitik und Legitimität? Ausgehend von dieser Fragestellung widmet sich die Arbeit der Umweltpolitik am arabischen Golf und untersucht die zugrundeliegenden Legitimationspotenziale in einigen der höchst autokratischen Systeme weltweit. Bisher wurden Fragen des Policy Making vorwiegend auf Demokratien beschränkt. Autokratien wurden hingegen aufgrund mangelnder Formen der Interessensartikulation und -aggregation (Input) sowie fehlender Accountability als defizitär angesehen. Lediglich vereinzelnd wurden Autokratien Erfolge in der Performanz (Output) zugeschrieben, mit denen vor allem die schwach ausgebildete Input-Legitimität kompensiert wird. Dieses gilt, so die Annahme, insbesondere für die wohlhabenden arabischen Golfmonarchien, die sich ihre Unterstützung mittels Wohlfahrtsgeschenken sichern. Inspiriert von Ansätzen der Policy Analysis, Systemtheorie und Gulf Area Studies entwickelt die Arbeit theoriegeleitet ein holistisches Modell zu Policy Making in autokratischen Systemen, um die Interdependenz zwischen Umweltpolitik und Legitimation zu erforschen. Dieser analytische Zugang wird daraufhin empirisch auf einige ausgewählte Staaten des Persischen Golfes übertragen, in denen sich seit einigen Jahren ein ‚grüner Wandel‘ abzeichnet. Einschlägige ökologische Leuchtturmprojekte auf der arabischen Halbinsel reichen von der Entstehung Masdar City in Abu Dhabi als weltweit erste emissionsfreie Stadt über Katars Versprechen einer grünen Fußballweltmeisterschaft bis zu den Plänen Saudi-Arabiens, eine futuristische Megastadt (NEOM) auf Basis Erneuerbarer Energien zu errichten. Umweltbezogene Nachhaltigkeit ist unter vielen der öl- und gasreichen Golfstaaten das Schlagwort der Stunde und strategisches Element, um Abhängigkeiten von fossilen Brennstoffen zu verringern. Neben ökonomischen Erwägungen und Motiven des ‚Greenwashing‘ rückt diese qualitative Studie Umweltpolitik als eine zusätzliche Legitimationsstrategie ins Zentrum und argumentiert: Umweltpolitik spielt eine zunehmend wichtige Rolle im Rahmen der autokratischen Herrschaftssicherung.

Im Allgemeinen wird der ökologische Aufholprozess am Golf mit einem rapiden wachsenden Energiebedarf, dem Fall vom Ölpreis und den steigenden Auswirkungen von Klimawandel sowie zunehmenden internationalen Forderungen einer Abkehr von fossilen Rohstoffen erklärt. Welchen Einfluss diese strukturellen Faktoren aber auf die Regimestabilität haben, wurde bisher nicht systematisch untersucht. Bisher haben sich Politikwissenschaftler:innen und Regionalforscher:innen kaum damit auseinandersetzt, was die Herrscher in diesen Ländern tatsächlich tun, um ihre Macht zu stabilisieren: Aus welchen Gründen treffen sie welche Entscheidungen und warum und wie implementieren sie bestimmte (neue) Politiken? An dieser Leerstelle setzt die Arbeit an und zeigt am Beispiel der Umweltpolitik die Legitimitätseffekte hinter diesen Politikprozessen auf. Konkret fragt die Arbeit nach den Motiven (why), den zugrundeliegenden Mechanismen (how) und den bedingenden Kontextfaktoren (circumstances). Der theoretisch-konzeptionelle Rahmen (Part I) bezieht sich dahingehend auf umweltrelevante Politikprozesse und deren Legitimationsdynamiken für das Regime. Der Zugang schließt an den von Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf (1995) entwickelten „akteurszentrierten Institutionalismus“ an, um den Politikprozess entlang einer Input-, Throughput- und Output-Legitimität analytisch zu gliedern. Bei dem autoritären Charakter der Untersuchungsländer liegt der Fokus dabei vor allem auf den Throughput- und Output-Dimensionen, innerhalb derer wiederum drei Modi von Legitimation (organisatorisch, politisch und ideell) unterschieden werden. Als einflussnehmende Faktoren unterscheidet das Modell Formen der Kooptation von Eliten, externe Legitimationsbemühungen, Performanz, Symbolkraft sowie Legitimations-Rhetoriken. Zuletzt wird der Erfolg von Legitimation daran gemessen, ob Regime in der Lage sind, (1) bestimmte Forderungen aufzunehmen (Input), (2) diese in eine bereits existierende Legitimitätsidee zu integrieren (Throughput) und (3) sie positiv als erfolgreiche Performanz zu vermitteln (Output). In dem darauffolgenden Hauptteil (Part II) wird dieses holistische Modell der Legitimation von Policy Making empirisch an der Umweltpolitik von Katar, Saudi-Arabien und Kuwait untersucht. Hierbei skizziert ein einleitendes Kapitel die jeweiligen fallbezogenen Besonderheiten des politischen Systems bevor die Folgekapitel entlang des konzeptionellen Modells der drei Dimension (Input, Throughput und Output) mitsamt ihrer Modi die Umweltpolitik der jeweiligen Länder diskutieren. Ein jeweiliges abschließendes Zwischenfazit bildet das Fundament für den sich in Part III anschließenden Vergleich. Die Studie kommt zu dem Ergebnis, dass sich die Motivlagen in allen drei Fallbeispielen ähnelten, die primär von politischen und ökonomischen und weniger von sozialen oder ökologischen Erwägungen geprägt sind. Einerseits setzen die Herrschenden auf die Unterstützung der breiten Bevölkerung, indem sie in den jeweiligen nationalen Kontexten den Wohlfahrtsstaat mittels Ausbau Erneuerbarer Energien und den vermehrten Export von fossilen Rohstoffen langfristig sichern. Zusätzlich setzen sich verschiedene Herrscher durch nachhaltige Großprojekte in Szene und präsentieren sich als sorgsame ‚Väter der Nation‘. Insgesamt kann dieser Beweggrund unter dem Stichwort einer ‚allokativen Kooptation‘ zusammengefasst werden. Andererseits werden auch gezielt Eliten enger an das System gebunden, indem sie stärker in die Bereiche Umwelt- und Klimaschutz einbezogen werden und politisch oder finanziell daran gewinnen. Hierbei spielen insbesondere gut ausgebildete und spezialisierte Technokraten (mudarāʾ fi-ldawla) eine wichtige Rolle. Saudi-Arabien und Katar setzten zusätzlich auf die Unterstützung royaler Eliten sowie Kuwait auf Wirtschaftseliten. Diese Einbindung von strategisch wichtigen Akteursgruppen (der sogenannten winning und advocacy coalition) kann als eine Legitimationsstrategie der ‚inklusiven Kooptation‘ verstanden werden. Zuletzt zeigt das Beispiel der Umweltpolitik, wie sich die royalen Herrscher am Golf international in Szene setzen (branding) und Nachhaltigkeit als ein vielversprechendes Geschäftsfeld betrachten, um ihre internationalen Beziehungen in einer globalisierten Welt zu stärken (economic hedging). Ein genauer Blick auf die Umsetzung der umweltfreundlichen Praktiken zeigt zudem, dass die Länder bei vielen Gemeinsamkeiten auch unterschiedliche Schwerpunkte setzen. So verdeutlicht insbesondere der Fall Kuwait, dass eine prozedurale Legitimationsstrategie, die vorrangig für die Input-Dimension eine Rolle spielt, für Autokratien nicht a priori ausgeschlossen werden sollte. Demgegenüber ist in Saudi-Arabien eher die Throughput-Dimension von Bedeutung, was mit der Größe und ausufernden Staatsorganisation (‚segmented clientielism‘; Hertog 2010) in Verbindung steht. Als kleiner Mikrostaat mit enormen finanziellen Kapazitäten fokussiert sich Katar vor allem auf die Output-Legitimität. Auch auf der internationalen Bühne zeigen sich Unterschiede: Im Gegensatz zu Saudi-Arabien und Kuwait, deren Wahrnehmung als Klimasünder noch stark durch eine jahrzehntelange passive und blockierende Haltung geprägt ist, hat Katar besonders die Ausrichtung der ersten Klimakonferenz in der arabischen Welt im Jahr 2012 zu einem grüneren Image verholfen. Kuwait wiederum kann auf eine lange Umweltdiplomatie auf regionaler Ebene verweisen. Exemplarisch steht hierfür der ‚Action Plan for the Protection and Development of the Marine Environment and the Coastal Areas’ der späten 1970er Jahre, der regional übergreifende Initiativen und Engagement wie die die transregionale Organisation zur maritimen Erhaltung und zum Schutz des Persischen Golfes (ROPME Sea Area) angestoßen hat. Abseits einer Umweltdiplomatie betreibt Saudi-Arabien ökonomisches Hedging im Bereich der Nachhaltigkeit vor allem mit asiatischen Staaten – insbesondere gegenüber China, dem neuen wichtigsten Handelspartner. Katar orientiert sich hingegen mehr an europäische Länder. Ähnliche Unterschiede wie die ‚Modelle‘ von Policy Making in den drei strukturell recht ähnlichen Golfmonarchien finden sich auch hinsichtlich der Kontextfaktoren, die als Auslöser betrachtet werden können. In Saudi-Arabien, dessen Entscheidungsträger früh die Notwendigkeit einer nachhaltigen Entwicklung erkannt haben, wurde eine schnelle Umsetzung vor allem durch interne Machtkämpfe torpediert und verschleppt. Der Thronwechsel 2015 bildete eine weitere Zäsur, die einen erneuten Kurswechsel in der Umweltpolitik einleitete. Katar, welches bisher kaum mit einem ökologischen Bewusstsein in Verbindung gebracht wurde, reagierte vor allem auf wachsenden externen Druck und Kritik im Zuge der Bekanntmachung im Jahre 2011, dass die nächste Klimakonferenz in einem der Länder mit dem höchsten ökologischen Fußabdruck stattfinden soll. In Kuwait – dem Nachzügler – zeigen sich die fortwährenden Abhängigkeiten vom Öl und anhaltende Machtkämpfe zwischen dem einflussreichen Parlament und der Herrschaftsfamilie, was regelmäßig zur politischen Handlungsunfähigkeit führt. Exogene Faktoren – etwa der Fall des Ölpreises 2014 und Nachahmungseffekte anderer Mikrostaaten wie in Katar und den Vereinigten Arabischen Emiraten – spielten in Katar eine entscheidende Rolle, nachhaltige Entwicklungen (langsam) voranzutreiben. Die zentralen Erkenntnisse der Arbeit umfassen drei Ebenen: Erstens liegt hiermit erstmals eine umfassende empirische Studie vor, die durch den Ansatz der Politischen Ökologie einen neuartigen Zugang und Erklärung für die grüne Transformation am Golf bietet. Zweitens leistet die Arbeit einen theoretisch-konzeptionellen Beitrag hinsichtlich Policy Making und den Legitimationspotenzialen in Autokratien. Drittens offenbart die Studie die Wechselwirkung von Legitimität und Umwelt-/Klimaschutz und zeigt damit, dass die Umsetzung einer umfassenden Umweltpolitik auch politische Anreize der Herrschaftsstabilisierung besitzen.

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